Vinte e cinco anos da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil

Resumo: No Brasil existe um sistema de responsabilidade fiscal, que é regulamentado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF, Lei Complementar nº 101 de 2000, visa garantir o equilíbrio das contas públicas e a gestão responsável dos recursos financeiros dos entes federativos (União, estados, municípios e Distrito Federal). A responsabilidade fiscal no Brasil, historicamente, visa garantir o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas. O Novo Arcabouço Fiscal, proposto e aprovado recentemente, busca uma gestão mais sustentável do endividamento público, substituindo o Teto de Gastos por um sistema mais flexível e alinhado com a economia atual.
O Novo Arcabouço Fiscal, também conhecido como Regime Fiscal Sustentável (PLP 93/2023), é uma proposta que busca substituir o atual Teto de Gastos.  O principal objetivo do Novo Arcabouço Fiscal é garantir um crescimento sustentável da dívida pública, estabelecendo metas e gatilhos para o controle das despesas.  A proposta prevê um limite para o crescimento das despesas públicas, que não poderá ser superior a 70% do aumento das receitas.
O Novo Arcabouço Fiscal estabelece metas de déficit primário, com o objetivo de eliminar o déficit em 2024 e alcançar um superávit em 2025 e 2026.  O Novo Arcabouço Fiscal busca um equilíbrio entre a responsabilidade fiscal e a sustentabilidade social, garantindo o financiamento de programas e políticas sociais essenciais, como educação, saúde e assistência social.
A nova regra fiscal busca um equilíbrio entre o controle das despesas e a promoção do crescimento econômico, com a garantia de investimentos públicos.  O Novo Arcabouço Fiscal prevê sanções para os governos que não cumprirem as metas fiscais, como a suspensão de concursos públicos e a proibição de reajustes para servidores.  Enfim, o Novo Arcabouço Fiscal busca um sistema mais flexível e sustentável para a gestão fiscal no Brasil, com o objetivo de garantir o equilíbrio das contas públicas, controlar o endividamento e promover o crescimento econômico e o desenvolvimento social.
Palavras-base: Responsabilidade fiscal. Constituição Federal brasileira de 1988. Direito Financeiro. Direito Fiscal. Equilíbrio fiscal.

Celebra-se vinte e cinco anos da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil, no próximo dia 21 de maio, a norma fora sancionada em 4 de maio de 2000, e passou a vigorar com o fito de fixar regras para a gestão fiscal de Estados, municípios e da União, com ênfase na transparência, planejamento, controle e responsabilidade na administração dos recursos públicos.
Tem como premissas o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização. Ela estabelece parâmetros para os gastos, determina que sejam identificadas as fontes de recursos para cada despesa e impõe sanções aos entes federados e aos gestores que ultrapassam os limites permitidos.
A nova lei de responsabilidade fiscal, ou Lei Complementar (LC) nº 200/2023, estabelece um novo regime fiscal no Brasil com o objetivo de garantir a estabilidade macroeconômica e o crescimento socioeconômico. A legislação substitui o regime anterior de teto de gastos por um novo arcabouço fiscal.
A Lei Complementar (LC) nº 200/2023 institui o Regime Fiscal Sustentável, que busca garantir a estabilidade macroeconómica do país e criar as condições para o crescimento socioeconómico. A LC nº 200/2023 estabelece um novo marco regulatório para a gestão fiscal, visando um equilíbrio financeiro a longo prazo.
Destaca-se os seguintes principais pontos da Lei Complementar nº 200/2023:
Regime Fiscal Sustentável: A lei cria um novo sistema de gestão fiscal, com foco na estabilidade e no crescimento sustentável.
Meta Fiscal: A LC nº 200/2023 estabelece metas fiscais a serem cumpridas pela União, Estados e Municípios.
Limite de Despesa : A lei define limites para as despesas públicas, visando controlar o crescimento da dívida.
Transparência: A lei exige maior transparência na gestão fiscal, com a publicação de relatórios e informações detalhadas.
Responsabilização: A lei prevê mecanismos para responsabilizar os gestores que não cumpram as metas e os limites fiscais.
Impactos da Lei Complementar nº 200/2023: Estabilidade Macroeconómica: A lei busca garantir a estabilidade dos preços e do câmbio, reduzindo a incerteza na economia.
Crescimento Socioeconómico: A lei visa criar condições para o crescimento da economia e o desenvolvimento social.
Melhoria da Gestão Fiscal: A lei busca uma gestão fiscal mais eficiente e transparente, reduzindo riscos e melhorando a tomada de decisões.
Em resumo, a LC nº 200/2023 é um marco importante para a gestão fiscal no Brasil, com o objetivo de garantir a estabilidade financeira e o crescimento sustentável do país.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituída pela Lei Complementar nº 101/2000, representa um marco no controle e na transparência das finanças públicas no Brasil. Seu principal objetivo é impor limites e regras para que haja uma gestão fiscal responsável, garantindo que os entes federativos — União, estados, DF e municípios — atuem com equilíbrio entre receitas e despesas.
Nesse contexto, o planejamento orçamentário se tornou o verdadeiro aliado da LRF, afinal, é por meio dele que se definem as prioridades de governo e se alinham os gastos públicos aos princípios da responsabilidade fiscal.
Essa junção busca, na verdade, promover maior previsibilidade, controle e eficiência na alocação dos recursos públicos, contribuindo para a sustentabilidade das contas públicas e para a melhoria na prestação de serviços à população.
Por essa razão, é que o Capítulo II da LRF, denominado “Do planejamento”, trata da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), da Lei Orçamentária Anual (LOA), da execução orçamentária e do cumprimento de metas.
Esses dispositivos, além de determinarem a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, evidenciam a necessidade de demonstração da metodologia de cálculo que justifique os resultados pretendidos, os quais devem estar alinhados com as suas premissas e os objetivos da política econômica nacional.
O orçamento público ultrapassa a sua dimensão meramente contabilística ou técnica, configurando-se como um instrumento jurídico e político fundamental, intrinsecamente ligado à concretização da justiça distributiva numa sociedade. Ele representa o plano de governo, na linha de Aliomar Baleeiro, traduzindo, assim, as escolhas políticas e prioridades governamentais em alocações concretas de recursos.
A construção de um planejamento orçamentário  alinhado com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, notadamente a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais, conforme o artigo 3º, inciso III, da Constituição Federal brasileira de 1988 exige outro tipo de ação governamental. Essa visão constitucional impõe a diminuição das desigualdades como norma obrigatória, alicerce da ordem jurídica.
O planejamento orçamentário, os artigos 48 e 48-A da LRF tratam dos denominados instrumentos de transparência da gestão fiscal. Destaca-se, dentre esses instrumentos, aqueles que visam à participação popular durante os processos de elaboração e discussão dos planos e das leis orçamentárias e a liberação das informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.
Portanto, a LRF representa, portanto, um importante instrumento de planejamento e controle das finanças públicas. Esse controle da ação governamental pode significar a materialização dos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, dentre outros, pois define critérios que devem ser observados na alocação de recursos. Limita, assim, a discricionariedade nessas tão importantes tomadas de decisão.
É nesse contexto simbólico e institucional que se insere o Projeto de Resolução do Senado nº 8, de 2025, apresentado pelo senador Renan Calheiros, que visa a fixar o limite da dívida consolidada da União em quatro vezes a sua receita corrente líquida (atualmente está em mais de sete vezes).
O projeto estabelece um prazo de 15 exercícios financeiros para que esse limite seja cumprido, com uma trajetória de ajuste definida e mecanismos de responsabilização política e transparência ativa.
A medida não apenas corrige uma lacuna histórica — a ausência, até hoje, de limite para a dívida da União, diferentemente do que já ocorre com os Estados e municípios —, como também representa um gesto político de reverência ao espírito da LRF.
Dentro do contexto internacional, o debate sobre regras fiscais também evoluiu. Após a crise financeira global de 2008, surgiram novas gerações de regras, sendo mais flexíveis e mais sofisticadas, mas também,  preocupadas com “Interesse Público”, menos transparentes e mais difíceis de acompanhar pela sociedade e mesmo pelo Parlamento.
A busca de equilíbrio entre simplicidade, flexibilidade e efetividade se tornou o grande desafio do desenho das novas normas fiscais.
A fixação de um limite para a dívida da União não conflita com o novo arcabouço fiscal (Lei Complementar nº 200/2023), mas o complementa. Se o arcabouço regula a dinâmica do resultado primário e os limites de crescimento do gasto, o projeto em discussão cria uma âncora de longo prazo, voltada à sustentabilidade da dívida. Trata-se, portanto, de uma medida sistêmica.
A respeito da crise fiscal significa abordar resumidamente algumas questões relativas à teoria econômica, particularmente o debate entre os ortodoxos e os keynesianos.
O pensamento ortodoxo, resultado das correntes clássicas e neoclássicas, baseava-se inicialmente na concepção de garantia da alocação racional dos recursos escassos - com plena mobilidade desses recursos, com um dado estágio tecnológico e um perfeito e irrestrito conhecimento das informações – para a satisfação total das necessidades dos indivíduos.
Nesta visão, a crise gerada pelo aumento mais que proporcional das despesas estatais, em relação às suas respectivas receitas, é fruto de uma política orçamentária desequilibrada, que tem como consequência à instabilidade do sistema econômico.
Realizando um contraponto às visões ortodoxas, clássicas ou liberais, há uma outra percepção da crise fiscal norteada pelos pensamentos keynesianos e neokeynesianos.
A análise neokeynesiana entendia que à ação estatal caberia eliminar a insuficiência de demanda efetiva nos momentos de recessão e desemprego, por meio do déficit fiscal que se tornava, então, uma peça essencial ao bom funcionamento do sistema econômico.
Ainda que, no período subsequente à Segunda Grande Guerra, as políticas baseadas no pensamento de Keynes tenham revolucionado as economias capitalistas, ao entrar em crise fiscal, o Estado arrasta consigo as teorias keynesianas que parecem não mais encontrar soluções possíveis em seus postulados.
No momento em que as nações se viram diante de um cenário de grave crise financeira com altas taxas de inflação, as políticas baseadas neste entendimento da obra de Keynes já não conseguiam mais resolver os problemas socioeconômicos.
Os movimentos sociais e os fenômenos vivenciados pela sociedade durante a formação das cidades e dos Estados Nacionais, perpassando pelo mercantilismo, capitalismo, comunismo dentre outro, fora marcado por grandes pensadores e cientistas.
A economia das finanças pública apresentou, cronologicamente, as contribuições de teorias que trataram de convalidar as finanças públicas e a economia, recordando que as atribuições do Estado sob o crivo da lei, prima pela gestão pública de recursos financeiros colocados à disposição do Estado para o atendimento das necessidades e progresso da sociedade.

Adam Smith (1723-1790) – A “Mão Invisível”
O economista escocês Adam Smith, considerado o maior expoente da Escola  Clássica, muito contribuiu com a publicação de sua obra An Inquiry into the Nature and  Causes of the Wealth of Nations, 1776 (A Riqueza das Nações: Investigação sobre sua  natureza e suas causas).
No período anterior à publicação da referida obra, Adam Smith viveu na França, de  1764 a 1766, tendo convivido com François Quesnay, líder dos fisiocratas, foi influenciado  pela doutrina que defendiam, dentre outras coisas, a livre-concorrência e a ordem natural  das coisas. Ao retornar ao seu país, seus estudos voltam-se para os fatores que produzem a  riqueza da comunidade.
Sua obra, publicada durante a Revolução Industrial, aborda, dentre outras questões,  a defesa ao livre comércio, em sintonia com o capitalismo, e as atribuições do Estado.  
As ideias de Smith conflitavam com o pensamento econômico  dominante na Europa porque criticavam os fisiocratas, que defendiam a produção agrícola  como sendo a única capaz de produzir algo novo.
Desenvolveu a teoria do valor-trabalho,  onde argumentava que o trabalho, de todas as classes da nação, é a fonte de todas as  riquezas, pensamento este ilustrado pela sua frase: “a natureza nada cria, é o trabalho que  tudo faz”, contrariando o protecionismo no comércio internacional.
Sua obra, ao exaltar o individualismo e o livre mercado, fundamenta-se na lógica e  na racionalidade do capitalismo, voltado para pequenas empresas, onde o equilíbrio entre as  forças de mercado, que regem as relações entre proprietários de terra, trabalhadores e  capitalistas, ocorreria livremente harmonizado por divina providência “a mão invisível”.  
Segundo o doutrinador Adam Smith, o Estado não deveria interferir na vida econômica, porque não dispunha  de mecanismos para garantir a harmonia do mercado, ou seja, além de ser incapaz de  regular as atividades econômica,  havia a “mão invisível” que promoveria o equilíbrio da  produção e da distribuição de renda.  
Ao resumir a visão de Adam Smith quanto às atribuições do Estado, Giacomoni  lembra, por exemplo, que “o soberano deveria tratar dos seguintes  assuntos: justiça, segurança, estradas, pontes, portos e canais e educação da juventude,  além de cuidar da imagem e respeitabilidade de seu cargo”.  
Neste viés, o mercado deve ser o regulador das decisões econômicas de uma  nação com benefícios para a coletividade, independentemente da atuação do Estado – base  do princípio daqueles que defendem o liberalismo.
No contexto da doutrina econômica, a obra de Adam Smith é o primeiro tratado de  teoria econômica e sua imagem é tida como um dos expoentes da Escola Clássica, ao lado  de economistas como Thomas Robert Malthus, Jean Baptiste Say, James Mill, David  Ricardo e John Stuart Mill.
O período da Escola Clássica, séculos XVIII e XIX, é marcado pelo caráter  científico da economia, pela defesa da livre-concorrência no mercado e pela ênfase na  produção, em detrimento do consumo e da procura.
“Mão invisível” é uma metáfora para a visão de que, se todas as pessoas forem deixadas livres para agir em interesse próprio, buscando maximizar os próprios lucros, o mercado vai entrar em equilíbrio naturalmente e atingir o melhor desfecho possível, sem que haja necessidade de o Estado intervir, como por exemplo, regulando preços.

David Ricardo (1772-1823) – Estado e gasto improdutivo
O pensamento de David Ricardo, economista inglês, expresso em sua obra  “Princípios de Economia Política e de Tributação, 1817”, dentre outras, coloca-o como  um sucessor de Adam Smith e grande expoente da Escola Clássica.
Sua obra identifica-se com o interesse dos capitalistas, na mesma linha de Adam  Smith, porque pregava a liberdade individual, baseada em um modelo teórico  fundamentado numa economia agrícola, sem regulação do processo produtivo em busca do  máximo bem-estar social.
Para Ricardo em  Riani não deveria haver intervenção do Estado  dada a existência de um mecanismo de auto-regulação do sistema econômico.
Ao mesmo  tempo, o Estado, ao cobrar tributos, retirando capital da economia, prejudicava o processo  natural de acumulação de capital e geração de lucro, pela transformação do recurso em  gasto improdutivo, que resultava na diminuição dos investimentos privados e, por  consequência, influenciaria negativamente o crescimento da economia.
Karl Marx (1818-1883) (A negação do Estado) era filósofo e economista alemão, tido como o mais eminente teórico do  comunismo, autor de obras históricas, dentre as quais “O Manifesto Comunista” (1847),  escrita em conjunto com Frederick Engels, e “O Capital” (1867).
A crítica de Karl Marx ao Estado não é uma simples negação do poder estatal, mas uma análise crítica de como o Estado é utilizado para perpetuar a dominação de classe, principalmente a da burguesia sobre o proletariado. Para Marx, o Estado moderno é um "comitê executivo" que defende os interesses da classe dominante, e não um órgão imparcial que representa o interesse comum.
Os pensamentos de Karl Marx, influenciado pelas concepções de David Ricardo, o  colocam como expoente das teorias desenvolvidas nos séculos XVIII e XIX e muito  contribuíram para consolidar princípios do comunismo ao marcar uma segunda via de  regime de governo, que propunha o fim da figura do Estado e se posicionava contra o  capitalismo.
Para Marx (In: Dicionário de Economia, 1985) a sociedade,  dominada pelo capitalismo que vivia em constante estado de desequilíbrio e caminhava  para a recessão e a crise, favorecia a exploração dos trabalhadores e o acúmulo de riqueza.
Por consequência, o mundo vivia uma luta de classes que, no seu entendimento, era  o motor da História, e o Estado era mero coadjuvante desta luta, Estado era mero coadjuvante desta luta, a serviço da classe  dominante. Logo, cabia à classe operária lutar pela conquista de sua liberdade.

Marie-Ésprit Léon Walras (1834-1910) – Marginalismo e Equilíbrio Geral
A questão da luta de classes, como aborda Marx, representa a questão capitalista da  otimização do lucro, derivado das relações entre o mercado na determinação dos preços dos  produtos e serviços.  
Notabilizaram-se como principais Contribuições: Teoria do Equilíbrio Geral quando Walras desenvolveu um modelo matemático que demonstra como os mercados interagem e alcançam um estado de equilíbrio, onde a oferta e a procura se igualam em todos os mercados simultaneamente.
Teoria Marginalista: Junto com outros economistas como William Stanley Jevons e Carl Menger, Walras formulou a teoria da utilidade marginal, que afirma que o valor de um bem é determinado pela sua utilidade marginal, ou seja, o benefício que se obtém ao consumir uma unidade adicional.
Método Matemático: Walras utilizou um modelo matemático para descrever a economia, demonstrando como os preços são determinados por meio da interação de oferta e procura.
Livre Concorrência: Walras defendia a livre concorrência como um mecanismo que leva a economia ao equilíbrio, e via a intervenção do Estado como um obstáculo.
Neste vetor, foram desenvolvidos trabalhos que avançaram além da discussão da  teoria valor-trabalho, proposta pelos clássicos. Dentre estes, o de Walras, economista e  engenheiro francês, o de William Stanley Jevons (1835-1882), economista inglês, e de Carl  Menger (1840-1921), economista austríaco, que integram uma nova ordem econômica, a  escola maginalista, vertente da escola neoclássica, que nasce após as grandes  transformações vividas pela sociedade do século XVIII e XIX.
O utilitarismo é uma doutrina ética, com origem na Antiga Grécia, que diz que a  felicidade de todos está na obtenção do útil, produto ou sentimento que tenha utilidade ao  homem. O marginalismo, com base no princípio da utilidade definirá o valor dos bens.  
O conceito de utilidade tem como fundamento a necessidade que os homens têm de  determinadas coisas. Sendo a necessidade subjetiva, também a utilidade terá avaliação  subjetiva entre os homens. Portanto, um mesmo bem ou serviço terá diferentes utilidades  para um indivíduo, bem como diferentes valores.  
A determinação dos valores de um determinado bem é vista pelo marginalismo  como a quantidade de um bem ou serviço necessário para satisfazer um indivíduo. À  medida que este indivíduo aumenta a quantidade consumida do bem, reduz-se a satisfação  obtida – veja, por exemplo, a satisfação proporcionada pela água quando indivíduos estão  com sede.
À medida que ela escasseia, restará uma última unidade, cujo valor será dado  pela necessidade que ainda resta a ser satisfeita no grupo. Esta disponibilidade de água,  juntamente com a quantidade ainda a ser satisfeita, é o valor do bem e se aproxima do  conceito de “utilidade marginal”.
O conceito de utilidade marginal, em sintonia com sua concepção inicial, é  subjetivo, uma medida psicológica, dado em função da quantidade de produtos consumidos,  quantidade esta que depende do custo e este, a depender do trabalho e outros insumos  incorporados no produto.
Os marginalistas entendem que a cada bem no  mercado associa-se um custo, um preço de oferta, que aumenta com o volume de bens  produzidos.  
Para os marginalistas, esta interpretação de que a formação dos preços ocorria no  mercado pela lei da oferta e da procura, consubstanciada por um critério psicológico e  racionalista, oferece a base da interpretação de Walras para a teoria de equilíbrio geral.
Na visão de Walras não há a necessidade de intervenção do Estado na economia  porque a relação de utilidade entre os homens levaria a maximização da troca e da  produção, corroborando para uma alocação perfeita de todos os recursos e bens de  mercado.
Em sendo assim, Riani (2002) expressa a concepção do pensamento de Walras: “a livre concorrência conduziria ao dinamismo autorregulador da economia”.   Exceção feita à interpretação negativa da atuação governamental, Walras defendia  que aqueles casos em que não houvesse livre concorrência deveriam ser organizados pelo
Estado para o perfeito funcionamento do mercado e a manutenção do equilíbrio.   A grande contribuição de Walras para a economia foi a sua capacidade de  desenvolver pesquisas que apresentassem o funcionamento dos diversos mercados em uma  economia, com base no equilíbrio proposto por Adam Smith na figura da “mão invisível”.
Deve-se destacar, ainda, a contribuição de Vildrade Pareto, economista, sociólogo e  engenheiro italiano, na aplicação da matemática à economia, ao rever e demonstrar o  método de equilíbrio geral proposto por Walras.  
O trabalho desenvolve-se a partir dos pressupostos da concorrência perfeita que se  resumem na existência de muitos compradores e muitos vendedores no mercado, ambos  perfeitamente conhecedores das questões relacionadas às suas atividades, na crença de que  há a perfeita mobilidade dos recursos alocados na produção e, tanto os produtores quanto os  consumidores, buscam otimizar, respectivamente, seu lucro e sua utilidade.
Reconhecido como ótimo de Pareto, seu trabalho permite mostrar que ninguém  altera sua posição social ao procurar por uma que lhe agrade mais, sem empurrar outra para  uma posição que não lhe agrade.  

Alfred Marshall (1842-1924) – A Teoria do Equilíbrio Parcial
Os estudos de Alfred Marshall, economista e matemático inglês, presente em sua obra “Princípios de Economia, 1890”, procuram analisar a partir do conceito de utilidade marginal com o custo real, derivado de uma premissa subjetiva, a determinação dos preços em função da ação conjunta das variáveis que influenciam a procura e a oferta.  
Assim, para Marshall, o equilíbrio de mercado era parcial porque, conforme ilustra RIANI (2002), o resultado de uma melhor eficiência na produção, quando aplicada em larga escala, seria a concentração de atividades, a formação de monopólios e oligopólios, com benefício direto a uns em detrimento de outros.
O sistema econômico apresentaria uma falha em seu funcionamento que justificaria a ação do Estado para regulamentar e controlar os agentes responsáveis pelo desequilíbrio.  
Alfred Marshall (1842-1924) foi um economista britânico que desenvolveu a teoria do equilíbrio parcial, que se concentra na análise de um único mercado, isolado dos outros mercados da economia. Esta teoria é fundamental na microeconomia para entender como as forças de oferta e demanda determinam preços e quantidades em um mercado específico.
Principais conceitos da teoria do equilíbrio parcial:
Mercados isolados: A análise de equilíbrio parcial considera um mercado individual, como o mercado de pão, sem levar em conta as interações com outros mercados, como o mercado de leite ou de carros.
Oferta e demanda: A teoria do equilíbrio parcial se baseia na interação entre as curvas de oferta e demanda, que determinam o ponto de equilíbrio, onde a quantidade ofertada é igual à quantidade demandada, e o preço que resolve o mercado.
Preço de equilíbrio: O preço de equilíbrio é aquele que equilibra o mercado, onde nem há excesso de oferta, nem há excesso de demanda.
A Curva de demanda mostra a relação inversa entre o preço de um bem e a quantidade que os consumidores estão dispostos a comprar.
Curva de oferta: A curva de oferta mostra a relação direta entre o preço de um bem e a quantidade que os produtores estão dispostos a oferecer.
Excedente do consumidor e do produtor: A teoria do equilíbrio parcial também analisa o excedente do consumidor (benefício que os consumidores obtêm ao comprar um bem por um preço mais baixo do que estavam dispostos a pagar) e o excedente do produtor (benefício que os produtores obtêm ao vender um bem por um preço mais alto do que estavam dispostos a receber).
Importância da teoria do equilíbrio parcial: Análise de mercados específicos :A teoria do equilíbrio parcial é uma ferramenta útil para analisar o funcionamento de mercados específicos, como o mercado de petróleo, o mercado de trabalho ou o mercado de automóveis.
Tomada de decisão: A teoria do equilíbrio parcial pode ajudar as empresas e os governos a tomar decisões informadas sobre preços, produção e política econômica.
Entendimento da economia: A teoria do equilíbrio parcial é uma ferramenta importante para entender a economia em geral, ajudando a identificar os fatores que influenciam os preços e a produção em diferentes setores.

Arthur Cecil Pigou (1877-1959) – A Economia do bem-estar social

Arthur C. Pigou, economista inglês, discípulo e sucessor de Marshall, é considerado um dos pioneiros da economia do bem-estar, título de sua obra “Economics of Welfare, 1920”, dentre outras.  
Os estudos de Pigou partem das teorias marginalistas para analisar as políticas econômicas relacionadas com os efeitos sobre o volume e a distribuição do produto nacional. Assim, seus estudos permitem mensurar o grau de envolvimento do governo no mercado.  
Na visão de Pigou, ao estudar a economia com base no princípio da utilidade marginal, deve-se separar os efeitos da atividade econômica sobre aqueles que a dirigem, daqueles a qual está sujeita a sociedade chamados, respectivamente, de  “produto marginal privado líquido” e “produto marginal social líquido”.
A maximização do bem estar na sociedade ocorre pela igualdade destes dois produtos marginais líquidos, entretanto, para que isto ocorra, é necessária a intervenção do Estado.
A partir da formulação da teoria de Pigou, forma-se o sistema do bem-estar econômico nos países desenvolvidos e governados por regime social-democrata, baseado na livre-empresa, responsável pela produção, e na intervenção do Estado na economia, nas áreas de saúde, habitação, emprego, dentre outras, através de uma agressiva política fiscal.
Até 1930, o mundo encontrava-se sob o domínio dos preceitos liberais, o laissez faire era a melhor solução ao desemprego; a alocação dos recursos atingiria o ótimo de Pareto; o mecanismo de preços atuava de forma racional; o desenvolvimento ocorria naturalmente, e o Estado não deveria intervir na economia porque o funcionamento do mercado conduziria ao “melhor dos mundos” (Matias Pereira, 2003).  
Esta visão de mundo, marcada pela quebra da bolsa de Nova Iorque nos Estados Unidos em 1929, começa a se alterar; o laissez-faire é abandonado com a chegada da recessão econômica da década de 1930.  
A partir da década de 30 prevalece o sentimento de que, do ponto de vista teórico, não há como obter a produção ótima porque o funcionamento do mercado não é uma coisa natural e existem falhas no sistema de concorrência perfeita, no equilíbrio da renda global e na crença de que os preços de mercado seriam os orientadores da aplicação de recursos.  
A visão do mercado ideal é aquela que transparece a existência do equilíbrio dado pelo ótimo de Pareto, alocação de recursos de forma que ninguém melhora sua situação, sem prejuízo de outros, mais a liberdade dos agentes de mercado, sem intervenção do Estado, que permite um mercado competitivo e a maximização dos lucros.
Para que isto ocorra é necessário o cumprimento de duas pré-condições: a não-existência de progresso tecnológico e o funcionamento do modelo de concorrência perfeita.
Em sendo esta o reflexo da visão liberal, que domina o mundo até a recessão da década de 1930, competiria ao mercado, operando em liberdade e limitando o poder individual de obter vantagens dos demais, a responsabilidade de gerar o bem-estar social, num mundo competitivo e respeitador das preferências individuais, sem a figura intervencionista do Estado.
Arthur Cecil Pigou (1877-1959) foi um economista britânico que fez importantes contribuições para a teoria do bem-estar social e das externalidades.
É considerado um dos fundadores da economia do bem-estar e precursor do movimento ambientalista ao estabelecer a distinção entre custos marginais privados e sociais. Pigou argumentou que as externalidades negativas deveriam ser corrigidas com impostos e as positivas com subsídios.
Verificou-se como principais contribuições de Pigou:
Teoria do Bem-Estar: Pigou desenvolveu a teoria do bem-estar, que visa analisar a eficiência do sistema econômico no que diz respeito à distribuição e produção de bens e serviços.
Externalidades: Pigou expandiu o conceito de externalidades, proposto por Alfred Marshall, destacando a importância dos custos e benefícios que as atividades econômicas impõem a terceiros, que não são considerados pelos agentes econômicos.
Impostos Pigouvianos: Pigou propôs a utilização de impostos e subsídios para internalizar as externalidades, ou seja, para que os agentes econômicos considerem os custos e benefícios sociais de suas decisões.
Desemprego: Pigou também contribuiu para a compreensão do desemprego, destacando a importância da flexibilidade de preços e salários na prevenção do desemprego involuntário.
Efeito Pigou: Pigou formulou o efeito Pigou, que explica como a política monetária pode afetar a demanda agregada em períodos de deflação.
Princípio de Pigou-Dalton: O princípio de Pigou-Dalton, proposto por Edward Hugh John Neale Dalton, estabelece que uma transferência de renda de um indivíduo mais rico para um indivíduo mais pobre, desde
Na prática, porém, a realidade do mundo apresentava circunstâncias que impediam a ocorrência do ótimo de Pareto através do mercado. Estas circunstâncias ficaram conhecidas como “falhas de mercado”, restando ao Estado a responsabilidade de intervir na alocação dos recursos e promover o Estado do Bem-Estar.
A discussão de bem público ocorre a partir do conceito de indivisibilidade do produto, ou bens indivisíveis. Ao analisar as características de bens indivisíveis conclui-se pela existência de um tipo de bem que só pode ser oferecido pelo Estado, o bem público, devido à dificuldade em se determinar seu preço pelo sistema de mercado.
Para exemplificar o bem público, RIANI (2002) discute as principais  características do bem indivisível, a não-exclusividade e a não-rivalidade. O exemplo dado é a necessidade de um país manter um aparato bélico para defender a sociedade.
A defesa nacional é não-exclusiva pela inaplicabilidade do direito de propriedade, ou seja, ela não é comercializada pelo mercado devido à impossibilidade em determinar o preço equivalente para cada indivíduo, devido à dificuldade em ratear os custos de produção e individualizar seu consumo, porém, na eventualidade de ser fixado, parcela da população, agindo de má fé ou entendendo que a ela não se aplica, poderia recusar o pagamento, desfrutando, mesmo assim, do benefício.
Na mesma linha, a defesa nacional é não-rival, ou seja, se a população crescer, não quer dizer que haverá um aumento nos gastos. O bem público só poderá ser ofertado pelo Estado porque todos são beneficiados, independentemente da renda ou do pagamento, o que é impossível ao mercado, porque o pressuposto básico do bem econômico é a exclusão do indivíduo que não tenha renda para seu consumo.
A existência de monopólios naturais no mercado pode ser verificada a partir das condições impostas para se atingir o ótimo de Pareto, a inexistência do avanço tecnológico e a competição perfeita no mercado.
Em determinados setores, o desenvolvimento técnico permite que o processo produtivo apresente retornos crescentes de escala, em outras palavras, quanto maior a produção, menor o custo unitário.  
O desenvolvimento tecnológico, além de proporcionar um diferencial, será responsável pela formação de monopólio ou oligopólio, concentração de alguma(s) firma(s) em determinado(s) mercado(s) ou segmento(s), que mostra uma imperfeição do sistema, a redução do número de competidores, ao quebrar a condição básica do mercado de concorrência perfeita, e, por conseguinte, o equilíbrio geral (Riani, 2002).
Além do desenvolvimento tecnológico, a formação de monopólio natural pode ocorrer pela falta de lucratividade, ou custos de produção muito altos, que justifiquem a atuação de várias empresas. Resta ao Estado exercer seu poder de regulamentação ou alternativamente, responsabilizar-se pela produção.
Esta derradeira alternativa é de fácil identificação no caso brasileiro, nos anos de 1950 a 1960, quando o governo estatiza e cria empresas siderúrgicas, dentre outras, para oferecer o produto inexistente ou concorrer com o setor privado. Em anos mais recentes, a privatização de empresas estatais e a reforma do aparelho do Estado de 1995, com a criação de agências reguladoras.
O conceito de externalidade relaciona-se também com o modelo de equilíbrio geral e do bem-estar ao discutir que a ação do setor privado, medida pelo preço de mercado, gera custos e benefícios para a sociedade, o que dificulta a alocação de recursos na obtenção do ótimo de Pareto.
O fenômeno que produz externalidade positiva, ação que beneficia não só ao próprio indivíduo como outros, é ilustrado por Giambiagi e Além (1999) como o indivíduo que limpa sua casa para eliminar focos de dengue, neste caso, estará proporcionando externalidade positiva, porque o benefício da ação, além de recair sobre ele, estende-se aos seus vizinhos e à sociedade.
O exemplo de externalidade negativa, ação de um agente que prejudica demais indivíduos ou empresas, é o efeito da produção sobre a sociedade. Exemplo mais comum desse tipo de externalidade é o caso da poluição em rios e mares provocada por indústrias.
Do exposto, justifica-se a figura do Estado intervindo na sociedade, principalmente devido aos aspectos sociais envolvidos.
Esta intervenção ocorre através de diferentes mecanismos, mas sempre, como forma de correção das externalidades geradas pela sociedade.
Enxerga-se o Estado na eletricidade rural, enquanto gerador de produtos e serviços diretos ou pela concessão de subsídios, para gerar externalidade positiva, bem como na preservação da vida, quando aplicando multas por embriaguez ou cobrando impostos para desestimular a externalidade negativa,  e no controle da poluição, ao regulamentar os níveis de emissão de poluentes.
As discussões quanto às atribuições do Estado, o mercado regulado pela “mão invisível”, a concepção do bem-estar econômico, as falhas de mercado existentes no regime de concorrência perfeita, a recessão da década de 1930, será orientada pelo sentimento de incapacidade do setor privado e a necessidade de intervenção estatal para promover ações que atendessem o desejado pela sociedade.

John Maynard Keynes (1883-1946) – O Estado Intervencionista  
John Maynard Keynes, economista inglês, é o maior expoente da primeira metade do século XX, considerado o pai da macroeconomia, publicou: “The Theory of Employment, Interest and Money, 1936” (A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda).
SKIDELSKY (1999), ao falar sobre a vida de Keynes, destaca que nasceu num mundo que via a prosperidade e o progresso como a ordem natural das coisas “e viveu tempo suficiente para assistir ao naufrágio de todas essas expectativas”.
Seus estudos não discutiam uma reconstrução da teoria econômica, a partir da análise da base microeconômica clássica, oferta, demanda e preço, mas buscavam os motivos das teses marginalistas, que levavam às políticas econômicas inconsistentes, incapazes de solucionar a recessão de 1930.
Cabe recordar que, para os neoclássicos, a crise que assolava o mundo a partir de 1929 representava um desajuste temporário do mercado, que naturalmente se autocorrigiria.
Para Keynes, em Giacomoni  (1994), o capitalismo em crise deveria perder parcela da liberdade econômica para o Estado, pois estava ameaçado pela depressão mundial e pelas ideias de Karl Marx fortalecidas na Revolução Russa, para garantir a manutenção da total liberdade individual.  
Para Keynes, afirma Riani (2002) o capitalismo em si não resolveria sozinho o problema da recessão, por ser um mecanismo complexo e instável de acumulação de capital, portanto, a solução estava na ação inteligente do Estado como poder regulador, sem desrespeitar as iniciativas individuais.
Esta ação do governo ia além do controle da oferta e demanda por moeda e dos juros, deveria elevar seus investimentos para manutenção do pleno emprego.  
A partir deste pressuposto, a saída para a economia em recessão seria o Estado aumentar os gastos públicos em setores que não havia participação da iniciativa privada.
Ao gastar em obras públicas, direcionadas ao bem-estar da sociedade, como escolas, hospitais, dentre outros, contribuiria para diminuir o desemprego e aumentar a renda nacional, cuja consequência direta seria a retomada dos investimentos privados e, portanto, a reversão do processo recessivo.  
Na visão de Keynes, comentada por Matias Pereira (2003), a solução encontrada, que dá base para a economia moderna, era a aplicação pelo Estado de uma política fiscal compensatória, que, em momentos de recessão, aplicar-se-ia mecanismos de deficit spending (aumento do déficit público, gasto maior que a receita) e,  em crises inflacionárias, gerar-se-ia superávits (receita maior que despesa).

Richard Musgrave – Estado e suas funções  
No entendimento de Matias Pereira (2003), a obra de Musgrave:  “Theory of public finance, 1959”, ao caracterizar um diferencial para o uso eficiente dos recursos governamentais, dando ao orçamento uma abordagem macroeconômica, é o marco histórico para uma teoria geral da economia do setor público.
A contribuição de Musgrave para as finanças públicas é importante porque, além de ocorrer num momento de grande discussão da figura do Estado intervindo na economia, coloca uma ordem na forma de se estruturar esta atuação.
Na literatura, as atribuições do governo sofrem alguma alteração, não na forma, mas no entendimento da visão de MUSGRAVE (1974), quanto as 3 (três) funções econômicas do Estado: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Ao interpretar a propositura de Musgrave, GIACOMONI (1994) assume-as como sendo “funções fiscais” a serem consideradas também como as próprias “funções do orçamento”, quando de sua elaboração para promover ajustamentos na alocação de recursos, promover ajustamentos na distribuição de renda e manter a estabilidade econômica.
A primeira das funções, no entendimento de RIANI (2002,), tem como  objetivo a alocação de recursos, “a oferta de determinados bens e serviços que são  necessários e desejados pela sociedade e que não são providos pelo sistema privado”.
Na mesma linha, Matias Pereira (2003) define função alocativa como “ajustamentos requeridos sempre que não forem encontradas as condições que assegurem maior eficiência na utilização dos recursos disponíveis na economia, através do funcionamento do mecanismo de determinação dos preços de mercado”.  
Fica claro que a função alocativa será desempenhada pelo Estado quando ocorrer ineficiência na alocação de recursos pelas forças de mercado.
Nesta situação, o Estado encontra a sua justificativa para alocar recursos na economia exemplificados por Musgrave & Musgrave (1980) em Giacomoni (2002) como os gastos com investimentos em infraestrutura e a provisão de bens públicos e bens meritórios.
No primeiro caso, enquadram-se os investimentos em transportes, energia, comunicações, armazenamento etc., que são indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensível que se transformem em áreas de competência estatal.
Sem recursos não há investimentos. Logo, vê-se que o Governo, ao promulgar a Lei  de Responsabilidade Fiscal, que visa equilibrar as contas públicas, atinge diretamente o  cumprimento do princípio básico da finalidade estatal, proposto por Musgrave & Musgrave, garantir recursos para os investimentos.
No segundo caso, mister se faz dividir a análise com enfoque nos bens públicos e  privados e, em seguida, abordar a conceituação de bens meritórios.  
A distinção entre os bens, públicos e privados, está ilustrado no Quadro , abaixo:
BEM PRIVADO
                                                   BEM PÚBLICO
Limitados a um consumidor
                                                    Não se limitam a um consumidor
há rivalidade no consumo
                                                    Não há rivalidade no consumo
o não-pagamento pelo
bem é motivo de
exclusão do consumidor  
                                                  deixar de pagar não exclui o  consumidor.
Exemplo: “par de sapatos”
                                               Exemplo: “despoluição do rio Tietê (SP)
Obs.: Características de bem privado e de bem público. Fonte: Musgrave e Musgrave  (1980) em GIACOMONI (1994).
No caso do bem público, a operação de compra e venda não tem a mesma eficiência da realizada pelo bem privado, devido à dificuldade de se estabelecer à quota parte de custeou benefício para cada indivíduo na sociedade.
Além do que, não há como excluir um indivíduo, morador da cidade de São Paulo, do benefício que ele pode usufruir no que se refere à despoluição do rio Tietê.
Os bens meritórios são exemplos de bens mistos, situação em que o Estado, através de subsídios fiscais ou diretos, proporciona bens à sociedade com todas as características de bens privados.
É o caso do incentivo a estabelecimentos de ensino ou o ensino gratuito que, se de um lado é comercializado no mercado como bem privado, de outro, favorece a comunidade como um todo ao resultar em maior nível cultural da população.
A função distributiva - segunda atribuição do Estado, na visão de Musgrave & Musgrave em Giacomoni  (2002) - trata da questão de o mercado gerar uma distribuição desigual da riqueza e da renda na sociedade, devido a diferentes oportunidades na área educacional, na mobilidade social etc.
Cabe ao Estado, geralmente por tributação e transferências, além de legislação específica, produzir resultados satisfatórios de redistribuição de renda.
Segundo Riani (2002), o governo redistribui renda também ao exercer a função alocativa, quando destina recursos às camadas mais pobres, através de tributos progressivos, cujo exemplo típico é o imposto de renda progressivo.
De qualquer forma, em perfeita sintonia com o entendimento de Musgrave, compete ao Estado promover atualmente os mecanismos que apresentem solução à miséria e à melhoria de qualidade de vida da população. In casu, afirma Giacomoni (1994), a melhor forma de distribuir renda é a função alocativa e o orçamento público.  
Neste sentido, ao ilustrar os principais mecanismos utilizados pelo governo para distribuir renda, Giambiagi e Além (1999) apresentam as transferências para as camadas de baixa renda, os impostos que financiam programas voltados para a parcela da população de baixa renda, e os subsídios utilizados pelo governo, ao impor alíquotas de impostos mais altas aos bens considerados de “luxo” ou “supérfluos” e a instituição de alíquotas menores, para os bens que compõem a cesta básica
É extremamente atual porque, no presente momento, o governo brasileiro discute a implantação de um programa denominado “Fome Zero” e a Lei de Responsabilidade Fiscal dedica capítulos específicos, que serão abordados posteriormente, para a questão orçamentária, transferências voluntárias e aplicação de subsídios fiscais.
Por último, a função estabilizadora, terceira atribuição do Estado proposta por Musgrave, que utiliza instrumentos macroeconômicos para assegurar um nível de pleno emprego e estabilidade dos preços não controlados pelo mercado.
Estes instrumentos, do ponto de vista macroeconômico, dividem-se no mundo atual nas políticas fiscal, monetária, cambial e comercial, e de rendas, sendo que esta trata especificamente do controle de preços e salários. Todas relacionadas com a atuação do governo junto à sociedade e ao mercado.
A política fiscal abrange, no sentido estrito, a política tributária, do lado da arrecadação de impostos, e a política fiscal, do lado dos gastos. (Longo e Troster, 1993).
A política monetária atua, através do Estado, sobre a quantidade de moeda, do nível da taxa de juros e da disponibilidade de crédito no mercado.
Para tanto, conta com instrumentos de controle sobre emissões, nível compulsório de reserva mantido por bancos comerciais no Banco Central, operações de compra e venda de títulos públicos, operações de empréstimos entre o Banco Central e os bancos comerciais (Vasconcellos, 2002).  
A política cambial e comercial diz respeito às relações de um país com o comércio internacional. Do lado do câmbio, o governo controla o valor de nossa moeda para com as outras, exemplo típico, a taxa de câmbio entre a moeda brasileira (Real) e a moeda americana (Dólar).
Do lado comercial, cuida dos instrumentos relacionados com a exportação e importação de produtos e serviços, através de ações, tal como incentivos, imposição de cotas etc., que estimulam ou desestimulam o comércio entre as nações.
O saldo destas operações, dado pela diferença entre o volume exportado e o importado encontra-se na balança comercial.  Estado e Modelos de Despesas Públicas no Século XX
Uma das características mais marcantes da economia do Século XX é o crescente aumento das despesas públicas”. Na mesma linha Giambiagi e Além  (1999,) declaram:
   “Vimos na Tabela 1.1 que o gasto público aumentou pronunciadamente ao longo do século XX”.  
Não é objetivo discutir ou demonstrar o crescimento dos gastos públicos ou despesas públicas no século XX, mas aceitar como verdadeiro o fenômeno, e o fato de que o Brasil também se insere neste contexto, pelo aumento do seu endividamento e desequilíbrio nas contas públicas, o que motivou a tomada de decisão governamental no sentido de encaminhar ao poder legislativo instrumento de finanças públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).  
Por questão de terminologia e em sintonia com a LRF utiliza-se o termo “despesas públicas” para expressar o dispêndio do Estado no provimento de suas necessidades e da população em geral.
Do ponto de vista histórico, a primeira contribuição teórica da expansão das atividades do Estado ocorre anteriormente ao século XX, especificamente na década de 1880, e foi proposta por Adolf Wagner que formulou a “Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais”.
O crescimento do nível de renda dos países industrializados é acompanhado pelo crescimento do setor público a taxas mais elevadas, logo, em termos relativos, o governo cresce com o próprio crescimento econômico (Giacomoni, 1994).  
Os argumentos de Wagner que comprovariam seu modelo são relacionados por Riani (2002) como, em primeiro lugar, a consequência natural do progresso social que exigia a expansão do Estado pela substituição das atividades privadas pelas públicas como, por exemplo, atividades de manutenção da lei e da segurança; segundo, a expansão cultural exigiria gastos do Estado em educação, saúde para garantir o bem-estar público; e terceiro, as mudanças tecnológicas e o nível de investimento crescente formariam monopólios privados que poderiam ser evitados ou controlados pela atuação do Estado.
O trabalho de Peacock e Wiseman, em Riani (2002), tinha por objetivo, em primeiro lugar, gerar dados estatísticos sobre as despesas pública no período de 1890 a 1955, segundo, relacionar estes dados com o período histórico de desenvolvimento econômico britânico e, terceiro, estabelecer hipóteses para serem reaplicadas em outros países.
Foram estabelecidas duas proposições para o estudo, a primeira com relação aos valores per capita das despesas totais com os valores do Produto Interno Bruto (PIB), e a segunda, procurava relacionar o aumento das despesas pública com períodos de distúrbios sociais.
O resultado do trabalho de Peacock e Wiseman, chamado de “efeito translação” (Giacomoni, 1994) ou “efeito deslocamento” (Riani, 2002) tem como base à constatação de que o nível das despesas públicas aumentou significativamente durante o período compreendido pelas duas guerras mundiais e, logo após esses períodos, estabilizou num processo contínuo de crescimento.
Assim, os doutrinadores afirmaram que a obtenção de recursos do governo, via tributação, dependia diretamente da disposição dos indivíduos em contribuir, isto é, em períodos de calmaria haveria uma não-disposição no pagamento de tributos, que anularia a demanda de bens e serviços públicos, ficando o Estado sem espaço para crescimento; já no caso de excepcional gravidade ou distúrbio social, haveria disposição dos indivíduos em aceitar o aumento da carga tributária ao reconhecerem a importância da ação pública a ser desenvolvida.
Conclui Giacomoni (1994) que tanto para o caso americano quanto para o brasileiro, sem desmerecer a teoria em análise, que seria consistente atribuir certo oportunismo ao governo quando se aproveita de distúrbios sociais e econômicos para expandir seus gastos, a partir de premissas já anteriormente consideradas necessárias, que não eram realizados porque necessitavam de recursos adicionais.  
O questionamento quanto ao modelo de Peacock e Wiseman, passados quase meio século, é salutar, mesmo porque, conforme coloca Giambiagi e Além  (1999), após 1945, esperar-se-ia uma diminuição na tendência do aumento da despesa pública em relação ao PIB, porém, ocorre justamente o contrário; a relação nos governos atuais é maior, se comparada com a de 1950.
Neste sentido devem ser estudadas outras causas que os doutrinadores colocam como sendo fatores demográficos, despesas com saúde, previdência devido ao envelhecimento da população, o processo de urbanização, a população brasileira urbana passou de 36% para 68% no período 1950-1980, a exigir o aumento na prestação de serviços públicos.
Nesta mesma linha, apresentando variáveis que se relacionariam com o aumento das atribuições do Estado por consequência das despesas públicas, Musgrave & Musgrave, em  Giacomoni (1994), apontam, além do efeito deslocamento proposto por Peacock e Wiseman, o efeito do aumento da renda per capita sobre a demanda por bens e serviços públicos, as mudanças tecnológicas e populacionais, os custos relativos dos serviços públicos, o aumento nas transferências para promover o bem-estar previdenciário, a possibilidade de aplicação de diversos tributos e demais fatores políticos e sociais.
Destaca-se a teoria de Keynes abordada anteriormente, demonstrando que, em momentos de crise, o governo deveria aumentar as despesas públicas como forma de reanimar a economia. Ao assim fazer, o Estado passaria a gastar mais do que a sua receita, apresentando, por um período, desequilíbrio fiscal nas contas públicas.
Este fenômeno seria equilibrado por políticas fiscais de gastos e de tributação porque o objetivo seria garantir o pleno emprego e a estabilização dos preços. Sua teoria comprovava na prática que em períodos de recessão o orçamento ficava deficitário, e, portanto, desacreditava os economistas clássicos que defendiam a regra do orçamento equilibrado.
O consenso atual quanto à origem do orçamento público retroage ao século XIII, na Inglaterra, durante o reinado de John Lackland (Rei João Sem Terra), quando da assinatura da Carta Magna, em 15 de junho de 1215, constituída por 63 ( sessenta e três) artigos, dentre os quais o artigo 12 tratava, especificamente, da cobrança de impostos no reino.
Na mesma linha, Giacomoni (1994), concordando com Arizio de Viana autor de Orçamento Público (1950), afirma que “Mesmo não envolvendo o lado da despesa pública, o artigo 12 da Magna Carta é geralmente considerado pelos tratadistas como uma espécie de embrião do orçamento público”.  
A assinatura da Carta Magna ocorre porque a nobreza, também insatisfeita como o povo, de combater e perder as batalhas contra a França, será forçada a posicionar-se contrariamente ao Rei João Sem Terra.  
A Carta Magna continha três pontos a serem destacados: o primeiro, a liberdade da Igreja para gerir independentemente suas ações; o segundo, a imposição de limitações ao rei para lançar novos impostos, condicionado à aprovação de um conselho feudal e, terceiro, o fato de que ninguém poderia ser punido fora da common law.
Naquela época, não se falava em tributos, somente no Bill of Rights, datado de 1689; no governo de Guilherme de Orange e da Rainha Ana aparece a denominação “tax” (tributo).
Este documento consolida a instituição parlamentarista e a regra de que a arrecadação da receita real deveria ser previamente autorizada pelo Parlamento, representado pela Câmara dos Lordes e Câmara dos Comuns.
Na França, a Constituição pós-revolução de 1789, consagrou que a votação de receitas e despesas pertencia exclusivamente aos representantes do povo. A Assembleia Nacional estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votação dos impostos a serem pagos pela sociedade.  
No atual Estados Unidos, em 1765, os habitantes da colônia inglesa de Virgínia se insurgiram fortemente contra o Parlamento britânico motivados pela discordância em aceitar os impostos da ilha real sobre a colônia.
Os habitantes resolveram votar a sua liberdade em termos de impostos lançados pela coroa. A Assembléia Nacional votou texto que determinava que somente a assembleia geral da colônia tinha o direito e poder de exigir impostos de seus habitantes.
Nos primeiros anos do século XX, apresentado por Mr. Asquith e Lord George, líderes do Partido Liberal inglês, seria encaminhado à Câmara dos Comuns um orçamento revolucionário que antecipava as ideias do economista John Maynard Keynes.
As receitas tinham por finalidade a captação de recursos, além das necessidades normais da administração para atender despesas econômico-sociais.
O orçamento funcionaria como instrumento de redução das desigualdades sociais. O modelo proposto preocupava-se com condicionantes econômicas e não havia a figura do planejamento.
O orçamento caracteriza-se, desde o início, por aspectos financeiros, político e jurídico, sendo que, somente a partir do século XX, é que se incorpora o conceito de programa de trabalho; desde então, será considerado como um documento que representa um programa de trabalho, cuja aprovação se dá através de lei e que o programa de trabalho, nele inserido, diz respeito ao passado e condições presentes.  
A história da evolução conceitual do orçamento público é dividida por Giacomoni (1994) em duas fases distintas: a primeira, denominada, tradicional; a segunda, moderna.
A fase tradicional do orçamento, marcada pelo controle político do Executivo, relaciona-se com o processo histórico inglês, por volta de 1822, quando o liberalismo econômico, em pleno desenvolvimento, defendia o controle do aumento das despesas públicas para evitar maior carga tributária.
Neste período, o orçamento representa a concepção do Estado Liberal, o equilíbrio financeiro entre receitas e despesas com o propósito exclusivo de evitar a expansão dos gastos. Controlando as despesas, por consequência, garantia-se o controle político, restando como objetivo o aperfeiçoamento do orçamento quanto às informações úteis, especialmente  de interesse do Parlamento.  
O equilíbrio financeiro proporcionava certa “neutralidade” às finanças públicas, de forma que o volume das despesas públicas não afetava a economia, diferentemente dos dias de hoje, que leva o governo a instituir lei fiscal para garantir o equilíbrio financeiro desfrutado no passado, exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A fase moderna do orçamento, a partir do século XIX e início do século XX, reforma sua concepção, passando a interpretá-lo como instrumento de administração, tendo como referência o abandono do Estado das concepções liberais da ordem natural do laissez faire (deixa fazer) e do equilíbrio geral.  
A partir deste momento, com o Estado intervindo na economia para regular distorções do sistema econômico e alavancar o desenvolvimento, o orçamento deixa de expressar a contabilidade como um fim, e passa a ser um instrumento que deve expressar, por intermédio do poder executivo, as novas obrigações do governo para com a sociedade dado pelo trato da coisa pública no exercício anterior, e pela possibilidade de se determinar sua atuação para o exercício seguinte.
Para tanto, o orçamento incorpora preceitos administrativos de programação, execução e controle, dando-lhe um cunho de “antecipação” da própria programação de trabalho do governo e convalidado na doutrina Keynesiana, passa a ser sistematicamente utilizado como instrumento de política fiscal do governo na busca de estabilidade e recuperação econômica.  
O orçamento-programa, do ponto de vista administrativo, presta-se ao controle gerencial, pois que permite comparações e avaliações de dados relativos aos programas de trabalho do governo e, do ponto de vista de planejamento, é um instrumento voltado para a atividade administrativa na previsão das receitas e fixação das despesas, com o objetivo de  atender aos planos de governo.  
Para resolver o problema fiscal brasileiro a LRF se esmera nas finanças públicas ao estabelecer um novo regime fiscal no Brasil, com base em princípios de transparência, controle e responsabilidade, encontrados em legislações dos Estados Unidos, o Budget
Enforcement Act – BEA, mecanismo que proíbe realização de despesas a partir das receitas,  e da Nova Zelândia, o Fiscal Responsibility Act (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelândia é considerada pela Organization for Economic Co-operation and Development – OECD (Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento), o modelo básico de legislação orçamentária, expresso no documento Budgeting for the future (O Processo Orçamentário para o futuro).      
Apresentando-se as principais questões relacionadas à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua aplicação na administração pública brasileira e, a partir da análise das contas do Estado desenvolver uma retrospectiva comparativa que permita discutir sua eficácia e aplicabilidade.
Como comentado anteriormente, a LRF brasileira fundamenta-se em princípios de responsabilidade e transparência, tendo como referência legislações estrangeiras dos Estados Unidos e Nova Zelândia.
A legislação neozelandesa utilizada como modelo pela Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD), divide-se em dois aspectos principais, o primeiro é a necessidade de se estabelecer um regime com base em objetivos fiscais no longo prazo, e o segundo prevê a criação de um sistema amplo para garantir o cumprimento dos objetivos fiscais e assegurar sua credibilidade e integridade.  
De acordo com Moreira Neto (2001) que ao interpretar o documento da OECD, desenvolve um comparativo entre a LRF da Nova Zelândia com a do Brasil, onde a primeira entende como suficiente à indicação de níveis prudentes e graus razoáveis de dispêndios e de endividamento, contrariamente, a segunda, que impõe aos  governantes metas específicas e limites explícitos.  
Para Cavalcanti  (2001) as razões a justificar o advento da LRF encontram-se cinco situações distintas, a saber: a primeira, está na Constituição Federal brasileira de 1988 ao descentralizar a receita sem a devida descentralização administrativa que forçaria o Governo Federal a gastar mais do que suas receitas podiam pagar, gerando pressões inflacionárias e desequilíbrios macroeconômicos.
A segunda questão reside na  multiplicação irracional de Municípios que têm por direito ao recebimento de recursos financeiros sem o devido cálculo de sua contribuição nas receitas.
A terceira questão está na autonomia dos Estados-membros para conceder incentivos fiscais para beneficiar e atrair investimentos, definida na LRF como renúncia fiscal e divulgada pela imprensa como “guerra fiscal” entre os Estados.
A quarta questão diz respeito aos governadores, que não satisfeitos com a prática da renúncia fiscal, passam a utilizar bancos estatais para refinanciar impostos estaduais devido pelas empresas, a juros favoráveis e em prazos longos.
Por último, em consequência direta destas distorções, observa-se a criação de mecanismos artificiais nos orçamentos, como projetos de infraestrutura ou de desenvolvimento, responsáveis pelo aumento do déficit público dos Estados, obrigados a emitir títulos públicos ou tomar empréstimos financeiros, devido à postura irresponsável dos Governadores.  
É importante entender a figura do Estado enquanto arrecadador de impostos e provedor de serviços para a sociedade para que se possa compreender os aspectos que conduziram o Brasil a sancionar uma lei constituída por instrumentos explícitos de controle público em uma única peça.
A gestão da atividade fiscal do Estado, para Matias Pereira (2003), é o objeto principal das finanças públicas definida como: “a atividade financeira do Estado orientada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço público”.  
Nesta mesma linha, Baleeiro (1998) entende a atividade financeira do Estado como uma função: “A atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou  cometeu a outras pessoas de direito público”.  
Ainda neste vetor, pode-se destacar Souza (1998):
“A atividade financeira do Estado desenvolve-se fundamentalmente em três campos: a receita, isto é, a obtenção de recursos patrimoniais; a gestão, que é a administração e conservação do patrimônio público; e, finalmente, a despesa , ou seja, o emprego de recursos patrimoniais para a realização dos fins do Estado”.
O Estado praticou por muitos anos a política de gasto maior do que a arrecadação, como forma de promover o desenvolvimento. Esta postura tem sua origem nos estudos econômicos de John Maynard Keynes, trazidos ao mundo em sua obra
“A teoria geral do emprego, do juro e da moeda”, ao mostrar que as políticas econômicas da época não eram suficientes para tirar o mundo da depressão que se vislumbrava desde 1930. Para isto, identificava como solução à postura de maior intervenção do Estado na economia.  
Conforme Vasconcellos (2001), os resultados obtidos, ao serem aplicados às condições apontadas, aumentaram extraordinariamente as possibilidades da utilização da teoria econômica, para ajudar efetivamente a melhoria do padrão de vida da coletividade.
Ainda sobre a obra de Keynes, Rosseti (2002) considera seus estudos como a definição de um novo paradigma – a revolução keynesiana – porque se modelaram novas formas de pensar e agir, que romperam com os pressupostos da macroeconomia clássica, estabelecendo novas funções para o governo, sem descartar o setor privado.
A questão da receita também deve ser vista pelo lado da renúncia fiscal praticada pelo governante, ao aplicar dispositivo de isenção tributária constitucionalmente previsto, ao receber transferências financeiras em valores suficientes para cobrir parcela significativa de suas despesas, ou motivados pelo sonho de desenvolvimento e geração de empregos à população, sem que haja a devida contrapartida financeira para a manutenção do equilíbrio orçamentário.
Do lado da gestão, não é de hoje que a sociedade, a todo instante, recebe notícias acerca da malversação do dinheiro público, envolvendo desvios, obras superfaturadas, atos praticados por governantes sem visão de longo prazo, principalmente no último ano ou mesmo a dias de término de sua gestão.
Em Bresser Pereira (1996), a denominação crise fiscal do Estado,  nascida em 1973 e atribuída aos problemas da América Latina, onde o Estado atuou como alavancador do desenvolvimento, pode ser entendida como uma “crise financeira do Estado”, representada por déficit público nas contas, poupanças públicas negativas ou insuficientes, dívidas interna e externa excessivas, inexistência de crédito aos Estados, devido à falta de credibilidade da moeda nacional e, por último, a falta de confiança na gestão pública.  
O cenário da década de 80 para a América Latina será marcado por um quadro generalizado de inflação e instabilidade econômica, com Nações fechadas ao mercado internacional, devido às políticas protecionistas, interventoras na economia, pela existência de empresas estatais em diversos segmentos, e transmissoras de que o Estado era ineficiente na gestão pública dos interesses da sociedade, agravado pelo aumento do endividamento.
Esta crise encontra paralelo na desestruturação do Estado, a partir do questionamento de que os recursos públicos eram inesgotáveis e que a sociedade suportaria os gastos dos Governos.
Na metade da década de 80, por volta de 1985, a crise havia se aprofundado e a solução idealizada para a América Latina passava pelo ajuste fiscal, controle das despesas e receitas e pelo equilíbrio no balanço de pagamentos, via abertura do mercado e aumento das exportações.  
Em 1988, dentro de um movimento neoliberal, estabeleceu-se o Consenso de Washington, que pregava a saída do Estado do contexto econômico e a realização de reformas estruturais como solução da crise.
O caminho proposto para a retomada do crescimento passava pela disciplina fiscal, reorientação das despesas públicas, a reforma tributária, a quebra de barreiras e unificação de taxas cambiais, a garantia dos direitos de propriedade, a desregulamentação da economia, privatizações, liberação das barreiras para o investimento direto e liberdade para o movimento de capitais .
Bresser Pereira e Spink (1998), na discussão acerca do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, afirmam que:
“.. a ênfase deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a reforma administrativa. A questão central é como reconstruir o Estado – como definir um novo Estado em um mundo globalizado”.
Com base neste princípio, os autores definem, para a reforma do Estado, o ajuste fiscal, as reformas econômicas orientadas para o mercado, a reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de política social e a própria reformulação do aparelho estatal com o propósito de aumentar a governance, ou seja, a capacidade administrativa do Estado em governar com efetividade e eficiência, deslocando a ênfase nos procedimentos para enfatizar os resultados.
Na prática, insere-se o planejamento na gestão dos serviços do Estado para atender às necessidades dos cidadãos com base no ajuste fiscal. Aqui, identifica-se sua ligação com a Lei de Responsabilidade Fiscal que, de certa forma, reintroduz o planejamento no orçamento-programa e traça diretrizes para o equilíbrio das contas públicas.

Estado Burocrático e Accountability

O crescimento acentuado do aparelho administrativo do Estado, característico do processo de consolidação do capitalismo, exigia a aplicação de princípios, normas e funções que pudessem controlar suas atribuições e garantir a eficiência das suas ações.
Neste sentido os estudos de Max Weber (1864-1920) serão aplicados nas instituições públicas e nas organizações privadas, garantindo presença dominante da burocracia nas sociedades modernas.
Para Weber, em Maximiano, a autoridade ou dominação é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo específico, manifestando-se de 3 (três) formas distintas: a primeira é a autoridade carismática, quando a dominação ocorre na forma de “devoção” dos seguidores ao líder, como o líder político ou religioso; a segunda é chamada autoridade tradicional, recebida de geração a geração, como usos e costumes, tendo como exemplo típico a figura do coronel que transfere ao filho o comando de suas terras, e a terceira, a autoridade legal-racional, representada na crença de que há o direito de dar ordens, manifestada na figura da autoridade que age dentro de limites legais, como por exemplo o delegado de polícia, legítimo representante da ordem, com sua função instituída por uma organização burocrática.
O estudo de Max Weber será desenvolvido com base na comparação das estruturas  organizacionais relacionadas com os modelos de autoridades, distinguindo-se das sociedades antigas como o feudalismo, as autoridades tradicionais e carismáticas, as sociedades modernas, caracterizadas pela autoridade legal-racional ou burocrática.
A concepção de Weber forneceu, na década de 1940, a base para a disciplina de  Administração de Empresas formular a Teoria da Burocracia com ênfase na estrutura  organizacional e na eficiência das tarefas a serem realizadas, concomitantemente ao aparecimento da Teoria Keynesiana, a propor maiores gastos públicos como forma de promover o desenvolvimento da economia.  
No decorrer dos anos, duas concepções desenvolveram-se quanto ao crescimento das despesas públicas: de um lado, as concepções neoclássicas e keynesiana, que enxergam a alocação de recursos pelo setor público como um processo racional e intrínseco do sistema de mercado; de outro, a corrente institucionalista, representada atualmente pela teoria da public choice, que considera como causa fundamental o conflito existente entre o processo político e o processo de mercado.
Exemplificando, o político enfatiza o processo de decisão do gasto para o ambiente que lhe proporciona maior quantidade de votos, em detrimento da racionalidade (Giacomoni, 2002).
O modelo weberiano aplicado ao Estado se caracteriza pela ênfase nas tarefas, que são os meios para realizar uma ação de forma eficiente, pela instituição de leis, que garantam o controle destas ações, pela concentração das atividades, no intuito de facilitar as decisões, e pela racionalidade e hierarquia das atribuições e cargos.
A aplicação deste modelo, ao mesmo tempo em que ordena atividades do Estado, apresenta aspectos “negativos” denominados disfunções da burocracia, destacando-se a valorização excessiva dos regulamentos e das leis, com a criação de situações do tipo “criar dificuldades para vender facilidades”, cujo resultado direto é a oportunidade de corrupção, a defesa de interesses pessoais e de grupos externos, gerando o nepotismo na máquina pública, todavia, o maior problema do Estado é o seu tamanho, que resulta na expansão das atribuições administrativas principalmente pela mudança de paradigma de Estado Interventor, desenvolvimentista e promovedor do bem-estar social a todos os cidadãos, para o novo Estado que atua como o regulador e se utiliza de instrumentos modernos da administração para sua gestão.
Para Cavalcanti  (2001) accountability, enquanto princípio norteador das ações do Estado encontra-se no corpo da LRF, ao introduzir princípios de transparência e responsabilidade na política econômica brasileira, porque contribui para a eliminação da irresponsabilidade moral praticada por governantes em anos recentes (Moral Hazard), quando expuseram o patrimônio público de forma irresponsável, acreditando que não seriam punidos ou que os prejuízos causados seriam eternamente bancados pelo Governo Federal.
Ao olharmos as considerações de Cavalcanti  (2001) e de Mawad (2002) para accountability, verifica-se que o primeiro,  interpreta o termo como uma medida de transparência e responsabilidade externada na LRF, que  soluciona os atos que conduziram o Estado a uma situação de insolvência pública, pelas práticas de corrupção, descontroles orçamentários etc., já o segundo, apresenta-o como solução ao novo Estado descentralizado que se forma quando comparado ao estado burocrático, resguardado pela legalidade formal de seus atos.
Para Moreira Neto (2001), ao interpretar accountability, desenvolve um raciocínio entre o princípio da responsabilidade, quando o administrador público observa a legalidade e é responsável pelos seus atos, com o princípio da responsabilidade fiscal, que se relaciona com a legitimidade e responsabilidade moral do administrador público, concluindo que o termo mais representativo expresso pela língua portuguesa, encontra respaldo na obrigação do administrador público em responder pela violação da legitimidade que lhe foi atribuída por lei - responsividade.  
Do ponto de vista das finanças públicas responsáveis, a Constituição Federal brasileira de 1988, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, já enumerava princípios de austeridade, economicidade e seriedade, como norteadores da eficiência na gestão pública (Matias Pereira, 2003).
A partir das considerações acima, ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal, constata-se a preocupação do legislador em traçar mecanismos e dispositivos que garantam a transparência necessária para o acompanhamento dos Entes da Federação pelas autoridades responsáveis pela fiscalização, como também a possibilidade de participação pública para resguardar o direito da sociedade em acompanhar os atos praticados pelos governantes no exercício de suas atribuições.  
O exercício da responsabilidade na gestão fiscal está vinculado ao gerenciamento eficiente dos recursos públicos, onde o administrador público deverá atuar com o objetivo de buscar o equilíbrio das contas públicas, visando reduzir o déficit público e o endividamento brasileiro.
O legislador diz claramente que a responsabilidade na gestão fiscal só será atingida através de uma ação planejada e transparente
. Neste sentido a LRF resgata a figura do  planejamento como forma de prevenir riscos e corrigir desvios.
Quanto a sua abrangência, a LRF estabelece nos §§ 2º e 3º que as regras aplicam-se a todos os entes políticos da Federação, quais sejam: a União, os 26 (vinte e seis) Estados membros, o Distrito Federal e os aproximadamente 5.600 (cinco mil e seiscentos) Municípios brasileiros, responsabilizando todos os administradores públicos dos 3 (três)Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário, inclusive os Tribunais de Contas e o Ministério Público. Não ficando restrito a estes, estende-se, ainda, aos fundos, autarquias, fundações e às empresas estatais dependentes.
Quanto aos conceitos expressos na lei, para melhor entendimento dos comentários,  optou-se por reproduzi-los in verbis (art. 2º):
“I – Ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e  cada Município;
II – empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com  direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a Ente da Federação;
III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição Federal brasileira vigente;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal brasileira vigente”.
Além de definir Ente da Federação, empresa controlada, empresa estatal dependente, a lei ao conceituar receita corrente líquida (RCL) inova ao determinar que o seu valor será “apurado pela somatória das receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades”.
O modelo de planejamento atual, associado com a elaboração do orçamento, encontra-se delineado na Constituição Federal brasileira de 1988, ao longo dos arts. 165 usque 169, que trata das questões relativas ao Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA), que receberá ordenamento específico na LRF.  
O Capítulo II da LRF trata do planejamento, subdividido em 4 (quatro) seções, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Execução Orçamentária e Cumprimento de Metas estabelecidas.
Assevera FIGUEIRÊDO (2002) que a LRF resgata a importância e o verdadeiro papel de um orçamento, mormente porque, em anos recentes, pôde-se observar que a elaboração e a execução de orçamentos ocorriam de forma dissociada dos fins a que se deveriam prestar.
O Plano Plurianual (PPA), com base § 1º, art. 165 da Constituição Federal brasileira vigente estabelece apenas um orçamento programático, de forma regionalizada, no tocante às diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública quanto às despesas de capital e despesas com os programas de duração continuada.
Deve-se salientar que a LRF dedica um maior destaque a LDO e a LOA, mesmo porque o art. 3º, que tratava especificamente do Plano Plurianual, foi vetado pelo Presidente da República.  
O PPA, a partir da Constituição Federal brasileira de 1988, reflete a síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública. Nele encontra-se a base de todos os planos e programas do governo, e a orientação para a elaboração do próprio orçamento anual.  
O prazo e vigência para o projeto do plano plurianual, na falta de Lei Complementar, são determinados pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (art. 35, §1º, I, §2º, I) que determina 4 (quatro) anos, compreendido entre o início  do segundo ano de mandato presidencial e o final do primeiro exercício do mandato  subsequente, devendo ser encaminhado, pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.  
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) introduzida pela Constituição Federal brasileira de 1988 é a principal inovação no sistema orçamentário nacional.
Seu conteúdo pode ser dividido inicialmente em metas e prioridades para o exercício seguinte, primeiro, ao detalhar parcela do plurianual que se realizará no ano vindouro e servir de ligação entre o plano plurianual e a lei de orçamento; num segundo momento, pela orientação para a elaboração do orçamento-programa, fornecendo as diretrizes sobre quais os setores que receberão mais verbas e o percentual para abertura, por decreto, de créditos suplementares; terceiro, pela sinalização de alterações na legislação tributária e elevação ou isenção de impostos, e, por último, não menos importante, as mudanças na política de pessoal.
Como regra geral, a função da LDO é orientar ações na busca do equilíbrio entre receitas e despesas e, ao mesmo tempo, fixar critérios de limitação de empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de financiamento, bem como requisitos para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas (Martins e Nascimento, 2001).  
A LDO é uma Lei Ordinária, elaborada anualmente com base em mandamento constitucional e legal (art. 165, § 2º da CF). Sua abrangência atinge a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A LDO servirá de “ponte” entre o PPA e o orçamento anual (art. 165, § 2º da CF e art. 4º, caput da LRF), ao estabelecer as regras gerais a vigorar no exercício financeiro seguinte, sendo que para isto deverá vir acompanhada de um Anexo de Metas Fiscais – AMF (art. 4º, § 1º da LRF) e de um Anexo de Riscos Fiscais – ARF (art. 4º, § 3º da LRF).
O Anexo de Riscos Fiscais (ARF), que integra a LDO em conformidade com a LRF, deve apresentar condições para a avaliação de passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem (art. 4º, § 3º, LRF).
A importância do ARF, conforme Martins e Nascimento, 2001), é a de permitir vislumbrar-se riscos que contribuam para o déficit do setor público, por exemplo, desembolso financeiro permanente para pagar as taxas de juros relativos aos títulos da dívida externa, devido ao desequilíbrio das contas públicas (gasto maior que receita), cuja consequência é o aumento constante da despesa.
Ainda em anexo especifico deverá constar os objetivos da política monetária, creditícia e cambial, bem como as metas de inflação para o exercício subsequente. (art. 4º, § 4º, LRF).
De forma resumida, a LDO apresenta quatro funções constitucionais dispostas no art. 165 §2º: fixar metas e prioridades, incluindo despesas de capital para o exercício financeiro; orientar na elaboração da LOA; dispor sobre alterações tributárias e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
A LRF acresce outras mais, aprimorando a LDO como instrumento de planejamento das finanças públicas, voltadas ao equilíbrio e à limitação de empenho como: a determinação de critérios para contingenciamento de dotações, caso a receita venha a comprometer o orçamento; o estabelecimento do controle operacional, que permite a avaliação da eficiência das ações em curso, a imposição de condições para ajuda financeira às instituições privadas, o condicionamento de transferência de recursos para entes da Administração indireta somente pelo cumprimento de metas, a composição da reserva de contingência em percentual da receita corrente líquida.
A LOA compreende 3 (três) orçamentos e vigora durante o exercício financeiro contendo a fixação das despesas correntes e de capital e a previsão das receitas correntes e de capital, evidenciando assim a política econômico-financeira da entidade estatal a que se refere (§ 5º, art. 165, CF 1988).
Destes três, o principal é o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o segundo, é orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o terceiro, é orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Os prazos de encaminhamento da LOA, segundo a LRF, serão aqueles determinados pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, para Estados e Municípios. Não havendo previsão, serão respeitados os previstos no ADCT (art. 39, II), ou seja, até 30 (trinta) de setembro para remessa ao Poder Legislativo, e para devolução para sanção do executivo, até o encerramento da sessão legislativa, o que normalmente ocorre em meados de dezembro.
A LOA, além de respeitar o previsto na Constituição Federal brasileira de 1988 e na Lei nº 4.320/64,  deverá trazer, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais (AMF) (art. 5º, inciso I, LRF).
Deverá, ainda, vir acompanhada de documento (§ 6º do art. 165 da CF) onde se destaque as medidas de compensação proporcional à renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 5º, inciso II, LRF).
“Art. 165.  § 6º O projeto de Lei Orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, decorrentes de isenções, anistia, remissões, subsídios e benefícios de naturezas financeiras, tributárias e creditícia.”
Com o objetivo de atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, a LOA deverá conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e valor serão definidos na LDO com base na receita corrente líquida (art 5º, inciso III, alínea b).  
Neste instante, a LRF, ao determinar que a contingência seja utilizada somente em casos fortuitos, resgata a função principal da reserva, que é servir como instrumento de remanejamento entre recursos orçamentários dentre compromissos inesperados, não permitindo seu uso financeiro para atender despesas em restos a pagar.
As despesas com relação à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas a elas relacionadas, deverão estar previstas na LOA. Porém, o refinanciamento da dívida pública, se houver, virá destacado na LOA e nas de crédito adicional, e a correção monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá ser superior à variação do índice previsto na LDO, ou em legislação que sobre ela incidia (art. 5º, §§§ 1º, 2º e 3º, LRF).  
A regra de execução orçamentária prevista no art. 8º da LRF estabelece que a competência é do Poder Executivo, no que se refere à determinação da programação financeira, bem como a fixação do cronograma de execução mensal de desembolso, sempre com base na LDO, devendo ocorrer num prazo máximo de até 30 (trinta) dias da publicação de seus orçamentos anuais (investimentos, fiscal e da seguridade social).
Este dispositivo, afirma ALVES (2001), determina o estabelecimento da programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Esta regra coloca o orçamento-programa como peça fundamental na consecução dos objetivos governamentais, dado à inserção do planejamento econômico e da integração entre o ritmo de execução ajustado ao fluxo dos recursos financeiros disponibilizados. Esta questão é colocada como forma de se dar às unidades da Federação um sistema de controle capaz de conduzir ao desenvolvimento econômico (Martins e Nascimento, 2001).
A LRF, em seu art. 9º, determina que, ao final de cada bimestre, seja feita a análise se a realização da receita, permitindo-se o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal assumidas no Anexo de Metas Fiscais. Caso ocorra esta insuficiência de receita, que não permita o alcance das metas, deverão ser realizadas limitações de empenho e corte de gastos, conforme definido na LDO, por todos os Poderes e o Ministério Público.
Nesta mesma linha DELFIM NETTO (FSP, 07-03-2001), ao comentar a reação da imprensa contrária à decisão do STF, lembra que o Poder Executivo não pode se intitular como o único “guardião da ordem financeira”, sendo os demais irresponsáveis.
Para ele, o STF posicionou-se corretamente contra a invasão de competência proposta no dispositivo da LRF, ao manter a limitação das despesas para cada Poder e resguardou a independência dos Poderes, “fundamental para as liberdades do cidadão comum”.
O controle da execução orçamentária, quanto ao desempenho das metas fiscais, será apresentado pelo Poder Executivo, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, através de audiência pública na Comissão Mista Permanente do Congresso Nacional (Resolução nº 2, de 14/09/1995, do Congresso Nacional), criada conforme determinado no art. 166, § 1º da CF ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais (art. 9º, § 4º, LRF).  
A metodologia na execução orçamentária prevista na LRF (art. 10), em consonância com a Constituição Federal brasileira de 1988 (art. 100), impõe o controle sobre o pagamento dos precatórios, devendo-se identificar os beneficiários dos pagamentos por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, tal como segue:
   “Art. 100.
À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,   proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.”  
Na questão dos precatórios, o legislador deixa claro que deve prevalecer a identificação do beneficiário, facilitando o controle do pagamento e a correção de eventuais  erros, bem como sua ordem cronológica, que deve ser respeitada mediante sistema de  controle.
Para avançar com a discussão da LRF, precede o entendimento de transferências voluntárias que, de acordo com a Lei nº4.320/64, ocorrem mediante convênios, acordos ou outros instrumentos legais, sem a necessidade de contraprestação direta em bens ou serviços do receptor e utilizadas com o propósito de descentralizar as atividades da Administração Federal.
Divide-se em transferências correntes, constituídas por subvenções sociais e econômicas para suportar despesas em entidades sem fins lucrativos, ou necessários, para cobertura do déficit de empresas públicas, e as transferências de capital, constituídas de dotações para investimento ou inversões financeiras a serem realizados por terceiros, normalmente na forma de auxílios ou contribuições provenientes de dotações consignadas nos Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União ou de créditos adicionais.
Comparando a LRF com a Lei nº4.320/1964, percebe-se que a LRF respeita as normas quanto às previsões de receitas inovando, porém, na exigência de apresentação de metodologia e memória de cálculo, cuja fiscalização externa ficará a cargo dos Tribunais de Contas e, internamente, dos sistemas de controle dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e do Ministério Público.
O legislador, preocupado com a evasão e a sonegação fiscal, determina na Lei
Complementar em comento que o Poder Executivo, no prazo de 30 (trinta) dias após a publicação do orçamento, deve proceder ao desdobramento das receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação.
A conceituação e discussão da despesa pública na LRF dividem-se em três seções: a primeira dispõe sobre a geração da despesa; a segunda fixa limites para as despesas com pessoal e a terceira trata das despesas com a seguridade social.
A despesa pública, conforme Silva (1998), não se restringe à ação que vai além de um simples gasto, uma operação de caixa a fim de se efetuar um pagamento, mas sim, um dispêndio que significa a aplicação de rendas públicas que tenham como objetivo assegurar o desenvolvimento econômico do Estado, refletindo-se em prosperidade à sociedade.
Ainda com relação aos gastos públicos, Riani (2002) afirma que se trata da forma pela qual o governo estabelece prioridades para a prestação dos serviços públicos, bem como os investimentos a serem realizados. Chega-se até a representar a opção política dos governos no que se refere aos serviços prestados à sociedade.  
Antes de discutir a despesa pública propriamente dita, deve-se diferenciar gastos governamentais de gastos públicos.
Para RIANI (2002), o primeiro diz respeito somente às despesas realizadas pelas unidades que integram a administração direta e indireta; o segundo trata “da totalidade dos gastos governamentais mais as despesas do governo com as atividades econômicas produtivas, incluindo-se aí as empresas estatais.”
No presente texto, optou-se pela expressão “despesa pública” para, em conformidade com o conceito definido na Lei nº 4.320/64, discuti-la inserida no contexto da LRF.
As despesas públicas podem ser classificadas de acordo com sua finalidade, natureza e função.  
A classificação que considera a finalidade da despesa pública, além de permitir que se vislumbre as realizações do governo, ao ser desdobrada em funções e programas, possibilita a implantação do orçamento-programa, peça de extrema importância para o princípio de gestão fiscal responsável, objetivado pela LRF.
De maneira geral, tal como a receita pública, a despesa pública, nos termos em que foi definida na Lei nº 4.320/64, divide-se em despesas correntes, relacionadas com a manutenção do aparato público e despesas de capital, que trata dos investimentos do governo.
As despesas de capital subdividem-se em 3 (três) subclassificações: a primeira refere-se aos investimentos em obras públicas, serviços em regime especial, equipamentos, instalações, compras de material permanente e participação na constituição ou no aumento de capital de empresas ou entidades industriais e agrícolas; a segunda trata das inversões financeiras, para aquisição de imóveis, aquisição de títulos representativos de capital de empresas, participação na constituição ou no aumento de capital de empresas ou entidades industriais, concessão de empréstimos, constituição de fundos e diversas outras; a última diz respeito às transferências de capital para amortização da dívida pública, auxílios para obras, equipamentos e instalações, para inversões financeiras, dentre outras contribuições.
O crescente aumento da máquina pública devido à necessidade de o Estado fazer frente as suas novas atribuições, gerou um aumento dos gastos com pessoal, agravado por conquistas no campo jurídico de direitos trabalhistas, que exigiu do poder público a imposição de certas limitações às despesas com pessoal, porque estavam ameaçando o equilíbrio financeiro do Estado.
O conceito de despesa total com pessoal é dado, em conformidade com a LRF e com o entendimento de Di Prieto (2001), pelo somatório dos gastos do Ente da Federação com:
  “a) servidores públicos em atividade, sejam ocupantes de cargo, função ou emprego, sem qualquer distinção quanto à natureza do vínculo, permanente ou transitório, estatuário ou celetista, seja ele civil ou militar;
b) inativos, abrangendo o aposentado, o servidor em disponibilidade e o militar reformado;
c) pensionistas (dependentes de servidores falecidos)
d) mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder.”
No entendimento de ALVES (2001), no sentido lato sensu, pode-se dividir as espécies remuneratórias em subsídio e remuneração.
A remuneração subdivide-se, por sua vez, em vencimentos e salários. Assim, subsídio refere-se à remuneração paga aos detentores de mandato eletivo, como o Presidente da República, Governadores, Prefeitos, e respectivos Vices, Senadores, Deputados Federais, Distritais e Estaduais, Vereadores, Ministro de Estado, Secretários Estaduais, Distritais e Municipais, membros da Magistratura e do Ministério Público e, Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, onde houver. Vencimentos, no plural, correspondem à soma do vencimento padrão e das vantagens pecuniárias.
Observe-se que vencimento, no singular, é o padrão do cargo público fixado em lei específica. Já as vantagens pecuniárias são valores acrescidos incorporados ao vencimento, podendo ser subdividida em adicionais e gratificações.
As vantagens pecuniárias adicionais são desdobradas em adicional por tempo de serviço e adicional de função. Já as gratificações de serviços dizem respeito a risco de vida e saúde, por serviços extraordinários, pela representação de gabinete, diárias, ajuda de custo etc. Enquadram-se ainda como gratificação de pessoal o salário-família, a licença gestante e a licença-paternidade.
A LRF disciplina a questão do uso de contratos de mão-de-obra para substituição de servidores e empregados públicos ao determinar que estes gastos devem ser contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal” (e não mais como “Serviços de Terceiros”, como eram comumente discriminados), excluídos os serviços qualificados e especializados (art. 18, §1º, LRF).
O Regime de Competência é o princípio  básico da contabilidade que considera receita gerada em determinado período e a despesa realizada no mesmo período social, independentemente do recebimento ou pagamento.  
O Art. 19 da LRF regulamenta o disposto no caput do art. 169 da Constituição Federal brasileira vigente, sendo que seus incisos estabelecem os limites de despesa total com pessoal para cada Ente  da Federação.
  “Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.”
Os limites globais com a despesa de pessoal são percentualmente estabelecidos com base na Receita Corrente Líquida (RCL), estipulados em 50% para a União e 60% para Estados e Municípios. O Distrito Federal enquadra-se na referência a Estados, em consonância com o art. 1º, §3º, inciso II da LRF.  
Ainda no art. 19, §1º e seus incisos I a VI, a LRF estabelece situações em que, apesar de gerarem despesas com pessoal, não devem ser consideradas no total despendido para efeito de verificação dos limites estabelecidos.
Pode-se destacar, resumidamente, despesas com relação a indenizações por demissão de servidores ou empregados, incentivos à demissão voluntária derivadas da aplicação do inciso II do §6º do art. 57 da Constituição Federal brasileira de 1988, pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima (recursos transferidos pela União – incisos XIII e XIV, art. 21 da CF/1988 e art. 31 da Emenda Constitucional nº 19), decorrente de discussão judicial (vide período de apuração – art. 19, §2º) e com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico.
Quanto à nulidade do ato do gestor público, o parágrafo único do art. 21 estabelece que esta determinação estende-se aos aumentos de despesa com pessoal que venham a ser praticados nos últimos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final de mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Pelo descumprimento desta norma, o gestor público estará sujeito a uma pena de 1 (um) a 4 (quatro) anos de reclusão, conforme o art. 2º da Lei nº 10.028/2000, em consonância com o Código Penal.
“Art. 2º. O Título XI do Decreto-lei nº 2.848, de 1640, passa a vigorar acrescido do seguinte capítulo e artigos:
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura.”  
Ao estabelecer as definições básicas com relação às despesas com pessoal e ao mesmo tempo determinar com precisão quais os atos sujeitos à nulidade de pleno direito, o legislador pretendeu não deixar qualquer espaço para a prática comum do “jeitinho brasileiro” em “driblar” a legislação por meio de outras determinações ou entendimentos a institutos de Direito, com o objetivo de favorecer ou promover vantagens em benefício próprio ou de outrem, cujo resultado no longo prazo reverte-se em prejuízo à sociedade (ALVES, 2001).
O caput do art. 22 da LRF, conjugado com a norma do art. 18, §2º, permite concluir que a verificação do cumprimento dos limites tem de ser feita a cada quadrimestre, cujo início pode ocorrer em qualquer mês do ano, já que a despesa total é calculada com base no regime de competência (DI PRIETO, 2001).

Com relação as Despesas com Seguridade Social, a LRF praticamente repete o que dispõe a Constituição Federal brasileira de 1988 (§5º, art. 195). A única diferença reside na não aplicação de compensação (art. 17 da LRF) através de aumento permanente de receitas ou redução permanente de despesa para os casos de atendimento ao beneficiário que satisfaça as condições legais e exigíveis para habilitação, a expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados e do reajuste do valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor.
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda sociedade, de  forma direta e indireta, nos termos da Lei, mediante recursos provenientes dos Orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais.
§5º Nenhum benefício ou serviço de seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.”
A complexidade da contabilidade pública exige a conceituação de terminologia específica, de sorte que LRF presta um serviço à Nação ao padronizar o uso dos conceitos para todos os entes da Federação.  
Reproduzimos a nomenclatura inscrita no art. 29:
“I – dívida pública consolidada ou fundada
É o montante, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do Ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses.”  
No entendimento de Martins e Nascimento (2001), não se trata de uma definição, mas apenas da enunciação dos elementos para a dívida pública consolidada ou fundada.
Interessante destacar que, tanto quanto se determina limite e condições para a despesa pública, aplica-se o mesmo para o endividamento público. Assim, o refinanciamento da dívida mobiliária não deve ser superior, ao término de cada exercício financeiro, ao montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, devidamente corrigidas.
Esta correção, defendem Martins e Nascimento (2001), deve ser feita com base na medição da inflação dada pela Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ao invés de incorrer pela atualização monetária do custo do dinheiro no mercado.
A conceituação para as operações de crédito mais parece com a enunciação de elementos, conforme Martins e Nascimento (2001), do que uma definição propriamente dita.
Para a LRF, operações de créditos são compromissos financeiros decorrentes de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição de bens, recebimento antecipado de valores correspondentes à venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil, derivativos financeiros e outras operações assemelhadas.
O conceito de concessão de garantia (art. 29, IV, LRF) é definido como “compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por Ente da Federação ou entidade a ele vinculada.”
Ao se cogitar em gestão fiscal responsável, olhando a história que precedeu os desdobramentos do Estado enquanto nação, vislumbra-se que a concepção Keynesiana de aumento dos gastos públicos em época de recessão colaborou significativamente para um crescimento exacerbado das atribuições econômicas do Estado, representadas na obra de Musgrave(1974) como sendo alocativa, distributiva e estabilizadora.
Estas atribuições evoluíram com o próprio crescimento da máquina estatal, a exigir do Estado a elaboração de orçamentos para controlar e vislumbrar sua ação quanto à utilização dos recursos.
Ao analisar os instrumentos de controle que estiveram à disposição da sociedade em anos anteriores, percebe-se a incapacidade deles em evitar a irresponsabilidade fiscal dos governantes e em zelar pelo patrimônio público, motivo principal da adoção de uma lei de responsabilidade fiscal.  
Ao se proceder a uma retrospectiva das contas do Estado de São Paulo, o primeiro  aspecto a ser considerado reside nos dados disponibilizados ao público em geral que, em 1986, eram representados por um emaranhado de números subdivididos em elementos e categorias econômicas, identificadores das receitas e despesas, com base na Lei 4.320/1964, que determinava o modelo de contabilidade pública para as finanças públicas.
Tomando-se como base referida contabilidade pública, verificada no Balanço Geral do Exercício dos anos estudados, é possível constatar sua evolução no sentido da promoção da transparência da gestão pública porque os dados, então integradores dos balanços, podem ser enquadrados na percepção da Análise de Sistemas, como elemento na sua forma bruta que, por si só, não contribuem para a  compreensão dos fatos.
Nesta percepção, o dado em si, só será útil quando trabalhado e transformado em  informação. Este processo, ainda que com algumas restrições, pode ser constatado a partir de 1994 pela análise dos Balanços Gerais do Exercício para o Estado de São Paulo, quando o governo passa a trabalhar seus dados transformando-os em informações úteis para o contexto gerencial de planejamento previsto na LRF.
A questão da transparência do Estado, tão esperada pela sociedade, só haverá de estar garantida a partir da transformação dos dados, pela administração pública, em informações que possibilitem a análise, a interpretação, a fiscalização e o  cumprimento dos mecanismos de controle emanados da LRF, inibindo a ação do Estado no sentido deste se valer de mecanismos contábeis para justificar desmandos ou descumprimentos legais.
Uma segunda conclusão que se pode obter a partir dos anos em estudo refere-se à efetiva fiscalização por parte dos órgãos controladores - Tribunal de Contas e Ministério Público - em estrita sintonia com os mecanismos sancionadores da LRF que proíbem transferências entre os Entes da Federação, quando praticada ou detectada ação em descumprimento aos limites da lei.  
Estes atos, quando identificados, devem vir acompanhados da efetiva instrução processual para que o Poder Judiciário possa garantir a eficácia da LRF pela aplicação das penalidades e sanções tipificadas na Lei nº 10.028/00 dos crimes de responsabilidade fiscal, caso contrário, no jargão popular, corre-se o risco da LRF “não pegar”.
O terceiro aspecto considerado diz respeito à análise das despesas com pessoal que contribuem para o aumento sem limites das despesas do Estado, na medida em que salários e benefícios crescem em escala maior do que a própria receita, impossibilitando seu controle tão somente pela racionalidade dos governantes ou lastreado na burocracia da  administração pública.
A Lei Complementar (LC) nº 200/2023, também conhecida como "novo arcabouço fiscal", visa criar um regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e as condições adequadas para o crescimento socioeconômico.
Um dos seus principais objetivos é garantir que as despesas públicas não cresçam descontroladamente, estabelecendo limites e regras para a gestão fiscal.
Pontos Positivos:
Estabilidade Macroeconômica: A LC 200/2023 busca garantir a estabilidade econômica, evitando flutuações excessivas e contribuindo para um ambiente mais previsível para investimentos e negócios.
Crescimento Socioeconômico: A lei cria as condições para o desenvolvimento econômico, ao promover um ambiente de estabilidade fiscal que incentiva o crescimento de longo prazo.
Sustentabilidade Fiscal: A lei busca garantir que as despesas públicas sejam adequadas aos recursos disponíveis, evitando o acúmulo de dívidas e garantindo a sustentabilidade financeira do país.
Transparência e Controle: A LC 200/2023 reforça a necessidade de transparência na gestão fiscal, exigindo a divulgação de relatórios e informações detalhadas sobre a situação das contas públicas, o que contribui para o controle social.
Planejamento Estratégico: A lei incentiva um planejamento fiscal mais estratégico, que considere as metas de crescimento econômico e os objetivos de desenvolvimento social, ao invés de apenas focar na contenção de despesas.
Fortalecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): A LC 200/2023 consolida e aprimora a LRF, estabelecendo regras mais claras e rigorosas para a gestão fiscal, o que contribui para a responsabilização dos governantes.
Substituição do Teto de Gastos: A lei substitui o antigo regime de teto de gastos pela proposta de um novo arcabouço fiscal, que busca equilibrar o controle das despesas com a necessidade de investimento em áreas prioritárias.
O novo arcabouço fiscal do Brasil, que substitui o teto de gastos, tem pontos críticos que podem gerar dificuldades e impactos negativos para a economia e a sociedade.
Um dos principais problemas é a possibilidade de cortes em áreas essenciais como saúde e educação, caso o limite de gastos não seja suficiente para atender as necessidades da população.
Além disso, o arcabouço pode levar a um aumento da carga tributária para cobrir as despesas, prejudicando a economia e a população. Outros pontos negativos incluem a necessidade de aumentar significativamente a receita para cumprir as metas do arcabouço, a possibilidade de cortes nos investimentos e a inflexibilidade em responder a crises ou necessidades imprevistas.
Em resumo: Cortes em áreas essenciais: A limitação de gastos pode levar a cortes em saúde, educação e outras áreas importantes, com impactos negativos na qualidade de vida da população.
Aumento da carga tributária: Para cumprir as metas do arcabouço, pode ser necessário aumentar impostos, o que pode prejudicar o crescimento econômico e a população.
Redução de investimentos: O novo arcabouço pode limitar os investimentos públicos, prejudicando o desenvolvimento econômico e a geração de empregos.
Falta de flexibilidade: A rigidez do arcabouço pode dificultar a resposta a crises e necessidades imprevistas, como aumento de gastos com saúde em caso de pandemia.
Aumento da dívida pública: Se as metas não forem cumpridas, o arcabouço pode levar ao aumento da dívida pública, o que pode prejudicar a economia a longo prazo.
Consequências sociais: A redução de investimentos em áreas como educação e saúde pode gerar consequências sociais, como aumento da desigualdade e da pobreza.
O resultado primário obtido poderá variar dentro da faixa de tolerância de 0,25 ponto percentual (p.p.) do produto interno bruto (PIB) previsto no projeto da LDO, seja para baixo ou para cima. Assim, será considerada meta descumprida se o resultado primário nominal ficar abaixo da banda inferior dessa faixa.
Por exemplo: para 2024 o projeto da LDO fixa uma meta de resultado primário igual a zero. O intervalo de tolerância calculado em valores nominais é de R$ 28,7 bilhões a menos (negativo) ou a mais, o que significa um PIB projetado próximo a R$ 11,5 trilhões em 2024.
Se o governo tiver um déficit de R$ 30 bilhões em 2024, para 2026 poderá contar com 50% da variação real da receita, pois vale o resultado do ano anterior ao da elaboração do Orçamento. Nesse exemplo, já em 2025 o governo terá de aplicar medidas de contenção de gastos.
Por serem consideradas receitas incertas, o texto deixa de fora do conceito de receitas primárias as obtidas com concessões e permissões, de dividendos e participações, de exploração de recursos naturais e de transferências legais e constitucionais por repartição.
Também segue a mesma regra as receitas primárias obtidas com saldos de contas inativas do PIS/Pasep declarados abandonados por força da emenda constitucional 126, e as receitas obtidas com programas de recuperação fiscal (Refis) criados após a entrada em vigência do arcabouço.
Para se encontrar a variação real da receita primária, a nova lei prevê o uso dos valores acumulados nos 12 meses encerrados em junho (inclusive) do ano em que começou a tramitação da lei orçamentária.
Por exemplo, para o orçamento de 2024 a variação real da receita deve ser calculada em comparação aos valores da receita acumulados de julho de 2022 a junho de 2023, sempre descontados da inflação no mesmo período. Fonte: Agência Senado.
O arcabouço fiscal mal completou dois anos de vida e já passa por testes importantes.
i) aumento forte previsto para a despesa em 2024, ii) inconsistências internas do limite de gastos com as regras de reajuste dos benefícios, iii) ajuste fiscal lento e, por último, iv) a elevada volatilidade do PIB brasileiro, o que no longo prazo poderia deixar o ajuste ainda mais lento do que o previsto, utilizando simulações tradicionais em que as variáveis de longo prazo são determinísticas.
Verifica-se que a estratégia fiscal brasileira ser cada vez mais questionada. Atualizando os exercícios feitos no ano passado, vemos que manter o arcabouço fiscal funcionando não é suficiente para estabilizar a razão dívida/PIB nos próximos dez anos. Além disso, seguimos com dificuldades de manter mesmo essa regra fiscal frouxa funcionando por conta do aumento dos gastos obrigatórios num ritmo superior ao compatível com o arcabouço fiscal.
De fato, o primeiro problema vem se confirmando, dado que observamos em 2024 um forte crescimento das despesas primárias. Esse já era um fenômeno antecipável dadas as regras estabelecidas na lei que criou o arcabouço fiscal. O que surpreende é que o segundo problema listado, que trata das inconsistências internas da regra, tenha emergido tão rapidamente.
No que diz respeito ao segundo problema, as inconsistências internas são basicamente duas:
i) o reajuste real do salário-mínimo, que deve ficar grosso modo em 3% nos próximos anos, combinado com o crescimento vegetativo do número de beneficiários da previdência em 2% ao ano, entrega um crescimento real de 5% dos gastos previdenciários e assistenciais indexados ao salário-mínimo. Isso se compara com um crescimento real do gasto primário total permitido pelo arcabouço, na melhor das hipóteses, de 2,5% ao ano;
ii) os pisos constitucionais de saúde e educação, que crescem a uma taxa de 100% do crescimento da receita, enquanto o mecanismo do arcabouço prevê um crescimento da despesa primária total a uma taxa de 50% ou 70% do crescimento da receita.


O arcabouço fiscal pode ser uma ferramenta útil para garantir a sustentabilidade das contas públicas, mas também pode ter impactos negativos na economia e na sociedade. É importante que o arcabouço seja flexível e transparente, e que seja avaliado periodicamente para verificar se ele está cumprindo os seus objetivos e para identificar possíveis ajustes que possam ser necessários .

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